Два десятка лет ломаются копья за то, кому быть гражданином России

Первый Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу 6 февраля 1992 года, когда еще Российская Федерация носила советское имя – РСФСР (оно поменялось  21 апреля 1992 года), давал право на признание гражданства всем, кто постоянно проживал на территории РСФСР на день вступления в силу Закона, а также признал гражданами по рождению тех, кто родился в РСФСР или имел родителей, хотя бы один из которых проживал на дату рождения в РСФСР. Затем 17   июня 1993 года Постановлением Верховного Совета РФ присоединили к гражданам РФ по признанию, наравне с проживавшими постоянно на 6 февраля 1992 года,  тех, кто имел постоянную прописку в РСФСР, но временно выехал  до 6 февраля, а затем вернулся, а также военнослужащих Вооруженных Сил РФ, которые на 6 февраля 1992 года проходили службу за рубежом в воинских частях под юрисдикцией РФ.

Другие граждане бывшего СССР, переехавшие в Россию, или имевшие супругов или прямых предков — граждан России, проживавших в России, получили право на упрощенный порядок приобретения гражданства – в порядке регистрации.

Следующий Федеральный закон «О гражданстве РФ», начавший свое действие 1 июля 2002 года, создавался из принципа, что «все, кто хотели – уже приехали в Россию», исключил право на признание гражданства и процедуру регистрации гражданства РФ.  Упрощенный порядок получения гражданства оставался у тех граждан бывшего СССР, кто остался лицом без гражданства в бывших союзных республиках, кто имел в России прямых предков – граждан России. Право на упрощенный порядок получения гражданства РФ переехавшим в Россию из бывших союзных республик было введено поправками 11 ноября 2003 года (после бурных общественных обсуждений) и  сохранялось, продляясь несколько раз от 1 января 2006 года до 1 июля 2009 года.

Сейчас в Госдуме готовятся принимать во втором, решающем чтении проект закона «О гражданстве РФ», внесенный от имени Президента России 29 декабря прошлого года. Первое чтение его состоялось 5 апреля.  В законопроект депутатами Госдумы и членами Совета Федерации внесено 64 поправки. Они направлены в Администрацию Президента, в Правительство на рецензию.  К сегодняшнему дню (20 июня) поступил отзыв на поправки от Управления Президента РФ  по обеспечению конституционных прав граждан (далее – Управление).  За исключением нескольких безобидных поправок (по сути носящих редакционный характер): более точной формулировки права на гражданство для участников Государственной программы содействия добровольному переселения в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, (далее – Госпрограммы); замены перечня лиц, являющихся законными представителями ребенка, на термин «законные представители», —  другие, важные для соотечественников, предложения депутатов, не одобряются (по практике рассмотрения поправок в сегодняшней Думе  —  они должны готовиться к отклонению).

Какие же поправки депутатов не поддерживаются Управлением?

Во-первых, не поддерживается введение понятия «соотечественник» в закон о гражданстве, поскольку, считают в Управлении, понятие «соотечественник» «фактически непригодно для использования в рамках формальных правовых конструкций». Это – откровенное признание в том, что закон «О государственной политике в отношении  соотечественников за рубежом» в своей определяющей части является пустой декларацией, болтовней? Но что удивительно, в этом же отзыве, говориться, что статус участников  Госпрограммы, где «соотечественник» определяется в соответствии с ФЗ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», не мешает определить упрощенный порядок получения ими гражданства России. То есть рассматривать понятие «соотечественник» как операциональный термин нельзя, а с 2006 года вести практическую работу по переселению в Россию десятков и сотен тысяч людей на его основании можно.

Автора поправки (К.Затулина), предложившего внести понятие «соотечественник» в закон о гражданстве, упрекают в том, что он не замечает других путей к гражданству тех, кто фактически принадлежит к соотечественникам. Но это также не соответствует действительности. Депутат вносит коррективы в некоторые из позиций законопроекта, которые касаются соотечественников, имеющих ту или  иную связь с территорией или гражданами России. Тем не менее, наличие возможностей получать иностранным гражданам гражданство РФ по родне не умаляет актуальности предложения о включении в число получателей гражданства России соотечественников как таковых, а не только приезжающих по Госпрограмме. Предоставление права на гражданство России соотечественникам стало, в нынешних условиях тотальной русофобии, одной из актуальнейших задач, которую надо решать, чтобы гарантировать исполнение конституционной обязанности  Российской Федерации по обеспечению защиты интересов и сохранению соотечественниками общероссийской культурной идентичности.

Почему-то Управление возражает против поправки депутатов, которые предлагают исключить возможность принять решение о прекращении гражданства ребенка по заявлению одного из родителей, который выходит из гражданства РФ. Законопроектом предусмотрено, что вышедший из гражданства России родитель может написать заявление в произвольной форме о том, что он не знает, где находится второй родитель, и гражданство РФ у ребенка будет прекращено без согласия  второго родителя. Очевидно, что эта норма фактически исключает требование согласия второго родителя на утрату российского гражданства ребенком, с чем не согласны депутаты. В оправдание своей позиции Управление приводит такой аргумент: «Вместе с тем в целях обеспечения достоверности сообщаемых в таком заявлении сведений представляется возможным предусмотреть, что к заявлению одного из родителей об отсутствии сведений о месте нахождения другого родителя прикладывается документ, выданный органом внутренних дел, подтверждающий данный факт».

Что имеется в виду под «представляется возможным предусмотреть»? Законопроектом никакого «предусмотрения» не предлагается.  В нем есть норма, о доказательстве отсутствия второго родителя, которым является вступившее в силу решение суда об объявлении его умершим, или признании безвестно отсутствующим, или о лишении его родительских прав. Данная норма корректно решает вопрос об отсутствующем родителе. Для чего нужно облегченное правило? Чтобы лишить второго родителя права на запрет утраты гражданства России ребенком по воле другого родителя, вышедшего из гражданства РФ?

Невозможно не заметить странности в позиции Управления при решении вопроса об утрате гражданства РФ ребенком (и, очевидно, – последующего вывоза ребенка из страны) по воле одного родителя (никаких препятствий) в противоположность к его же позиции по вопросу о приобретении гражданства России ребенком за рубежом, когда гражданину России отказывают в оформлении гражданства собственному ребенку без обязательного согласия второго родителя (опасаются, что ребенок будет вывезен в Россию).

Тенденция на создание в России облегченных условий для утраты гражданства РФ ребенком «в его интересах», в отличие от настойчивой позиции – не давать гражданства России ребенку за рубежом, явно наблюдается в законопроекте и в позиции Управления.

Не поддерживает Управление поправки депутатов о снижении срока обязательного постоянного проживания (после получения вида на жительство) с трех лет (предлагаемых законопроектом) до одного года (как есть в действующем законе): для военнослужащих-контрактников, беженцев и лиц, получивших политическое убежище. Обоснование отклонения предложения депутатов, приведенное в отзыве, не убедительное. Не приводится примеров, которые бы обосновывали такое устрожение пути к гражданству для этой категории людей, выбравших Россию для своей жизни.

Законопроектом отнимается право на  получение гражданства РФ «по супругу», имеющееся в действующем законе. В отзыве отвергают поправку депутатов о восстановлении этого права. Мотивируют борьбой с фиктивными браками. Оставляют возможность получить гражданство только при наличии общего несовершеннолетнего ребенка — для укрепления молодой семьи, говориться в отзыве. Но разве наличие взрослых детей у супругов, находящихся в браке, не свидетельствует о прочности и реальности этого брака? Почему же им отказывают в воссоединении семьи? А если брак по каким-либо причинам является бездетным, но длится более трех лет, почему это не подтверждение реальности супружеских отношений? Или вводится со стороны России такое наказание бездетным супругам – невозможность воссоединиться в едином гражданстве?  Объяснение позиции Управления тем, что при взрослых детях, если они граждане России, родители  имеют путь к гражданству по детям.  Но это совсем другие условия. Общие дети могут и не быть гражданами России

Не поддерживают в Управлении поправку депутатов о принятии в гражданство в упрощенном порядке постоянно проживающих в России граждан Белоруссии, Казахстана, Молдовы и Украины, как это есть в действующем законе. Обещают, что вопрос о принятии в гражданство России граждан этих государств будет решен Указом Президента. Но это обещание белее чем рискованное. Одно дело, оставить в новом законе действующую норму, которая уже принята, себя не дискредитировала, не вызвала какой-либо негативной реакции со стороны названных государств, а другое – если Президент страны  своим указом будет в новых, существенно усложнившихся русофобией условиях давать такое право на гражданство России гражданам Казахстана или Молдовы. Возможно ли будет это сделать в ближайшие годы после принятия нового закона?  Отклонение поправки депутатов будет явным урезанием прав гражданства для соотечественников из этих стран.

В который раз Управлением отвергается поправка депутатов об отмене требования согласия родителя иностранца на оформление гражданства России ребенку, родившемуся и находящемуся за рубежом, по заявлению его родителя- гражданина РФ.  Очень показательным являются замечания Управления о том, что:

— «Запрос на игнорирование мнения супруга –иностранца, как правило, говорит о конфликтной ситуации в семье» — это действительно так, и что из того. Поскольку одной из спорящих сторон является гражданин России, и не его ли интересы за рубежом должна защищать Россия?

— «Часто речь идет о вывозе ребенка в Российскую Федерацию вопреки воле второго родителя», — и это так, в большинстве случаев. Ну и что ж? Это ведь защита гражданина России и его ребенка. Это и МИД подчеркивает, как необходимость оказывать помощь гражданину России.

— «Нет гарантии, что именно родитель – гражданин Российской Федерации действует в интересах ребенка», — вот это «перл»!! от чиновников Управления по обеспечению конституционных прав российских граждан! У них есть уверенность в гарантиях соблюдения интересов ребенка родителем-иностранцем? Или в том, что, не соглашаясь на получение гражданства России ребенком, иностранец действуют в его интересах? Какие возможности даст родитель-иностранец ребенку сверх того, что может дать родитель-гражданин России? Может быть, предоставит этому ребенку либеральную вольницу в выборе пола, или передаст его приемным пронумерованным родителям с разнообразной гендерной ориентацией?

Кроме названных возражений в отзыве указано, что не известна цель, которая должна быть достигнута такой поправкой. Для защитников конституционных прав граждан России из Управления с таким же названием мнение МИДа, выступающего за принятие такой поправки, — не убедительно?

Результаты обсуждения данного вопроса на заседаниях 21 декабря 2021 года под руководством Заместителя Председателя Совета безопасности,  также как и 13 мая 2022 года на Рабочей группе СБ по вопросам совершенствования  миграционной политики, по свидетельству участника этих встреч — Специального представителя Государственной Думы по вопросам миграции и гражданства К.Затулина, искажены в изложении Управления, в отзыве которого утверждается о полном отсутствии поддержки решения вопроса по детям в смешанных браках

Ничтоже сумняшеся, в отзыве также пишут, что «не получено подтверждений того, что данная проблема имеет реальную жизненную значимость и является резонансной для проживающих за рубежом соотечественников, что нет обращений правозащитников и граждан». Странное заявление, в то время, как на заседании 12 мая 2022 года К. Затулин передал в Рабочую группу большое письмо Союза русских матерей об этой проблеме и ее чрезвычайной актуальности. Известно, что выступление С. Лаврова на Всемирном конгрессе соотечественников в октябре 2021 года, обещавшего решить этот вопрос, вызвало бурные аплодисменты соотечественников, собравшихся из 150 стран, что явно показало широкое одобрение проживающих за рубежом соотечественников.

Сопоставление упорства, с которым не хотят отменить вето родителя-иностранца на российское гражданство ребенка в смешанном браке, и легкость, которую предлагают для решения вопроса об утрате ребенком российского гражданства – приводит к выводу о векторе в политике в отношении детей, направленном на их безвозвратный отток из России за рубеж и создании препятствий их возвращению в Россию. В этом позиция Управления?

Отклоняется поправка депутатов о праве на упрощенный порядок получения за рубежом российского гражданства гражданами стран, где русский язык является государственным или официальным, и которые получили образование по программам, аккредитованным в Российской Федерации. В отзыве игнорируется важное условие – право дается только тем гражданам, которые получили образования по аккредитованным в России учебным программам.  Безосновательно утверждается, что такие граждане (а они  выучились по российским программам на русском языке) могут и не знать в должной мере русского языка. Решение этого вопроса относят к ведению Президента, хотя принятие предложенной нормы в законе сняло бы с нее излишнюю политизированность (что неизбежно происходит при решении вопроса Президентом).

В законопроекте  обещают восстановить право на признание российского гражданства тем, кто были признаны гражданами России в соответствии с первым Законом о гражданстве Российской Федерации, вступившим в силу 6 февраля 1992 года, и по своей воле не отказались от российского гражданства, но оно на сегодня не оформлено. Это нововведение было встречено с большим энтузиазмом теми, кто 20 лет ожидал восстановление права на признание гражданства России.

Законопроект предлагает право на восстановление гражданства тем, кто проживал постоянно на 6 февраля 1992 года на территории РСФСР. При этом обратиться с заявлением на признание данные лица могут не только в России, но и за рубежом.

Также, как проживавшие в России 6 февраля 1992 года, право на признание гражданства получают военнослужащие Вооруженных Сил РФ, которые на 6 февраля 1992 года проходили службу за рубежом в воинских частях под юрисдикцией РФ. Право на гражданство РФ по признанию они получили Постановлением Верховного Совета РФ 17июня 1993 года. Законопроект дает право им подать заявление на признание гражданства на территории России, и при этом от них не требуется постоянного проживания.

Третья категория граждан бывшего СССР, которая получает право на признание  гражданства в законопроекте – это родившиеся в РСФСР или имеющие родителя, проживавшего в РСФСР на момент рождения.  Однако есть одна странность. Для них предлагается самый «строгий» порядок для признания: они могут обратиться за признанием только прибыв на постоянное проживание в России. Т.е. они, как иностранные граждане или лица без гражданства, должны, вернувшись в Россию, прежде получить вид на жительство. Процедура в общем случае занимает не менее полутора лет: сначала — разрешение на временное проживание, хоть и без квоты, потом, только через год – вид на жительство.

В отношении этой категории  граждан бывшего СССР Конституционный суд в своем Постановлении от 16 мая 1996 года указал, что «что такие лица состоят в российском гражданстве с момента рождения и в силу статьи 6 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут считаться лишившимися российского гражданства, если только не утратили его по собственному свободному волеизъявлению. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации на момент вступления в силу названного Закона».

Более того, (цитируем далее Конституционный суд): «Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов».

По каким-то причинам эти выводы Конституционного суда проигнорированы создателями законопроекта, которые к признанным по рождению в 1992 году гражданам России, относятся, как к иностранцам.

Чтобы исправить недоразумение, депутат К. Затулин одной из поправок, внесенных им ко второму чтению законопроекта, предложил заменить для рожденных в РСФСР лицам, желающим оформить свое гражданство по признанию, требование «вернуться для постоянного проживания в РФ», на предложение им «вернуться для проживания в РФ».

Исправление небольшое: исключается только одно слово «постоянное» -, но существенное. Если «постоянное проживание», как уже отмечалось, подтверждается видом на жительство. То «проживание» — документом, подтверждающим право лица на пребывание либо проживание в Российской Федерации: от вида на жительство до визы и/или миграционной карты. А это значит, что вернувшийся в Россию урожденный гражданин РСФСР сможет сразу же без дополнительных процедур и условий обратиться за признанием своего гражданства по месту пребывания.

Управление отвергает поправку депутата, говоря о восстановительном характере предложенной нормы. При этом смешали в одну кучу тех, кому право на признание гражданства было дано с 6 февраля 1992 года, связанное с постоянным проживанием в РФ на эту дату (или приравненное к такому проживанию, как для военнослужащих), и тех, чье гражданство признавалось «по рождению» с даты рождения в РСФСР. А о существовании в статье 13 Закона РФ «О гражданстве РФ» № 1948-1 от 28 ноября 1991 года части второй, которая признала гражданство РФ по рождению за родившимися в РСФСР, «забыли», так же как и о выводах Конституционного суда, который в 1996 году провел анализ природы права признания по рождению, установленного данной нормой, в своем Постановлении № 16-П.

В то же время у Управления не вызвали возражений сомнительные с позиций конституционных прав граждан новации, предлагаемые в поправках.

Например, такая поправка, как основание прекращения гражданства РФ (вводится пунктом 4 части 1 статьи 22)  за «совершение действий, создающих угрозу безопасности РФ» (не за совершение преступлений – т.е. за действия признанные судом преступными, а за действия, по которым для обвинения достаточно рапорта полицейского). Введение такой нормы будет явным нарушением конституционного права на судебную защиту прав и свобод человека (часть 1 статьи 46 Конституции: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод.»). Данная поправка выстраивает ПУТЬ К ПРОИЗВОЛУ, как и связанные с этой поправкой наказания — прекращение гражданства РФ за действия, не осужденные судом[1]).

При этом внимание защитников конституционных прав из одноименного Управления Президента РФ  не привлекли также и поправки, которые снимают контроль Президента за решениями по прекращению гражданства, если их основанием стало совершение перечисленных в законопроекте преступлений или «действий, создающих угрозу безопасности РФ». Принятие таких поправок также недопустимо, чтобы не развивать произвол в важнейшем для государства вопросе о гражданстве.

Не смущает защитников конституционных прав граждан России и увеличенный почти в два с половиной раза (с 39 до 92 пунктов) перечень статей УК РФ, осуждение по которым влечет за собой прекращение гражданства. Хотя не является ли дискредитацией и нивелированием самого института российского гражданства столь широкий спектр преступлений (вплоть до самогоноваренья), которые предлагаются как основания его прекращения?

Не привлекло внимания составителей отзыва от Управления и то, что поправкой (в п.6 части 8 статьи 9 «Документы, удостоверяющие гражданство РФ») предлагается признание паспорта недействительным не со дня вступления в силу такого решения (как в законопроекте), а со дня принятия решения об этом, что исключает процедуру обжалования до вступления в силу такого решения, что тоже противоречит Конституции (часть 2 статьи 64: «2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.»).

Не отмечено в отзыве Управления и то, что поправка, исключающая пункт 3 из перечня  основных  понятий в статье 4 законопроекта,: «3) гражданин РФ, проживающий в РФ, — …», — которое используется  в ст.9 ч.2; ст.16, ч.2, п.3, п.4,п.5; ст.25 ч.5; ст.31 ч.2, ч.3,  наносит ущерб закону, так как данное понятие в целях проектируемого закона о гражданстве, содержит не только указание на наличие регистрации по месту жительства (как обычно трактуется миграционными органами), но  проживание в РФ подтверждается  и другими свидетельствами: осуществление трудовой деятельности, получение социальных пособий, обучение в образовательной организации и т.д., — что раскрывается в определении, приведенном в пункте 3 статьи 4 законопроекта.

В предложенном анализе Отзыва Управления Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан на поправки, внесенные ко второму чтению законопроекта № 49269-8 «О гражданстве РФ», упомянуты не все поправки, на которые обратило внимание Управление или оставило без замечаний. В нем отражены самые существенные для соотечественников (по мнению автора) позиции законопроекта и поправок к нему. Автор взяла эту смелость на себя, поскольку разрушение страны – СССР застало ее в статусе соотечественника за рубежом, и у нее глубоко личное отношение к вопросу о российском гражданстве соотечественников, оказавшихся за границами России.

Александра Докучаева

27 июня 2022 года

[1] Поправками в законопроект № 49269-8 добавлена: Статья 26. «Прекращение гражданства Российской Федерации вследствие совершения действий, создающих угрозу безопасности Российской Федерации», в которой предлагается, что:

«1. Гражданство Российской Федерации прекращается по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 1 статьи 22 настоящего Федерального закона, если гражданин Российской Федерации, приобретший гражданство Российской Федерации в результате приема в гражданство Российской Федерации, совершил действия, создающие угрозу безопасности Российской Федерации.

2. Факт совершения действий, создающих угрозу безопасности Российской Федерации, устанавливается органами федеральной службы безопасности, о чем составляется заключение. Порядок вынесения заключения и его форма определяются федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
3. Гражданство Российской Федерации прекращается по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 1 статьи 22 настоящего Федерального закона, независимо от времени совершения действий, создающих угрозу безопасности РФ и даты выявления факта совершения таких действий.»