Выступление Константина Затулина 29 мая 2025г. в Институте стран СНГ на конференции «Репатриация и гражданство: законодательство и правоприменение»
Добрый день, уважаемые товарищи, дамы и господа, дорогие друзья. Спасибо вам, что вы откликнулись на приглашение принять участие в нашей сегодняшней конференции.
Напомню, что мы назвали ее «Репатриация и гражданство: законодательство и правоприменение». И мы проводим эту встречу как нельзя вовремя, с учетом того самого законотворческого процесса, который сейчас у нас идёт в Государственной Думе.
Хочу обратить ваше внимание на то, что первое слово в названии нашей конференции – это слово «репатриация». Еще совсем недавно оно не считалось присущим, приемлемым для того, чтобы развиваться в нашем законодательном поле. Мне не надо в этом смысле ни у кого спрашивать, далеко ходить. В июне, если не ошибаюсь, 2021 года я внёс в Государственную Думу законопроект в соответствии со своим депутатским правом законодательной инициативы. Он назывался «Репатриация в Российскую Федерацию». Этот законопроект в декабре 2021 года получил отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации.
Что касается содержания этого отзыва, то в пересказе смысл был в том, что нет необходимости в добавлении и внедрении самого понятия «репатриация» в наши законы, т.к. с 2006 года, как мы все знаем, действует Государственная программа содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа в Россию. Внедрение «репатриации» как направления деятельности создаст де путаницу. Собственно говоря, этот термин нам не присущ. Единственное место, где у нас слово «репатриация» упоминалось в законодательстве на тот момент, в 21-м году, – это Кодекс торгового мореплавания, если я не ошибаюсь. Речь идет о репатриации экипажей судов, которые оказались за рубежом и не могут иначе попасть на Родину, ну, например, в результате кораблекрушения. Вот и всё, с чем мы связывали репатриацию.
Все мои убеждения в пользу того, что репатриация — международно признанное понятие — означает дословно «возвращение в Отечество», «возвращение на Родину», и что сам по себе закон важен, при всём уважении к Государственной программе содействия добровольному переселению, были проигнорированы. Закон важен и сам по себе и как декларация неотъемлемого права соотечественников, если они в самом деле соотечественники, на то, чтобы они или их потомки в любое время, когда они того пожелают, вернулись в Россию.
Мне кажется, что сам факт такой декларации весит очень много. Но в результате отрицательного отзыва в 21-м году законопроект был отложен в долгий ящик, в котором он и пребывает до сих пор без рассмотрения. Существенно важным уже тогда в этом законопроекте и позже в ещё одном законопроекте, который я внёс, были поправки и уточнения базового закона «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом». Вы, конечно, знаете, что у нас есть такой закон, живет и должен действовать такой закон, принятый в 99-м году и прошедший новую редакцию в 2010 году.
Вот многие проблемы, связанные с осуществлением той самой Государственной программы добровольного переселения, связаны именно с тем, что формулировка понятия «соотечественник», с одной стороны, кажется чиновникам слишком расплывчатой, а с другой стороны, наоборот, эту расплывчатую формулировку они, совершенно не стесняясь, применяли все эти годы при осуществлении Государственной программы добровольного переселения.
Поэтому я в своем проекте о репатриации и позже, в проекте поправок в федеральный закон о государственной политике, предложил уточнение понятия «соотечественник». Как раз в той части, которая касается такого проблемного признака соотечественника, как принадлежность к народам, исторически проживающим в России. Я хочу напомнить, что в соответствии с действующим законом о государственной политике соотечественниками признаются люди, которые являются выходцами с территории нынешней Российской Федерации. Опрокидываем в прошлое: на карту Российской империи, Советского Союза накладываются границы современной Российской Федерации. И вот если ваши предки происходили именно с этой территории, не из Киева, а вот из-под Москвы или из Сибири, то в этом случае вы можете считать себя соотечественником и прибегать, например, к участию в Государственной программе добровольного переселения.
С этим как бы ясно, но есть и вторая часть определения «соотечественник», которая говорит, что он может принадлежать к народам, как правило, исторически проживающим на территории Российской Федерации и сделавших свой выбор в пользу связи с Россией. Вот это, как правило, нигде не расшифровано. Потому что у нас в законодательстве до сих пор нет никакого утвержденного перечня народов, исторически проживающих на территории России. То есть коренных народов Российской Федерации. Такого перечня нет.
Значит ли это, что вообще нельзя никакие перечни народов составлять и утверждать законным путем? Нет, можно. Ведь существует, к примеру, закон о коренных малочисленных народах, к которому приложен список коренных малочисленных народов России. Они поименованы. И народы Севера, и некоторые народы Кавказа вошли в этот список. Есть пример регионального списка: список малочисленных народов Дагестана. Он тоже существует, утвержден на уровне субъекта, то есть Республики Дагестан.
И вот я в законопроекте 2021 года сделал попытку такой перечень представить. Собственно, ради этого я во многом этот законопроект и вносил. Почему я считал это важным и продолжаю считать это важным, еще более важным в настоящее время? Да просто потому, что в результате применения с 2006 года Государственной программы добровольного переселения наросли, как в таких случаях бывает в море, полипы на днище этого корабля. Осуществлением этой Программы занимались не плохие и не хорошие, но чиновники — никто другой, конечно, не мог этим заниматься, — Министерства внутренних дел, которое является у нас головным в вопросе миграции. Ну, одно время существовала Федеральная миграционная служба в рамках Министерства внутренних дел, потом Главное управление по делам миграции до самого последнего времени. А теперь вот сейчас ведётся работа по созданию в МВД Службы по работе с иностранными гражданами. Вы знаете, назначено руководство этой службы, заканчивается срок переформирования. Всё равно, как бы это ни называлось, Министерство внутренних дел остается головным в вопросах, связанных и с Государственной программой добровольного переселения, и с трудовой миграцией, и со всеми другими вопросами, связанными с перемещением лиц в Российскую Федерацию.
И вот когда сотрудники Министерства внутренних дел на местах администрировали эту самую Государственную программу, которую им было поручено выполнять, они руководствовались тем самым определением соотечественника, как в других случаях власти у нас говорят, слишком расплывчатым. И совершенно свободно через эту программу двигались граждане новых независимых государств, которые рассматривались как соотечественники Российской Федерации.
Но это привело к перекосам. Перекосы привели к отторжению, по крайней мере, на местах и в общественном мнении, всей этой программы, как такой лазейки для проникновения в Россию и получения в ускоренном, упрощенном порядке российского гражданства. При этом в течение многих лет, вплоть до начала, можно сказать, Специальной Военной Операции в 22-м году, существовали никому необъяснимые бюрократические препятствия. Например, для граждан Украины, которые хотели и в массовом порядке выезжали из Украины для того, чтобы обрести в России пристанище. Им не удавалось идти через Государственную программу добровольного переселения, потому что как только дело доходило до обращения за гражданством в соответствии с нормами нашего Закона о гражданстве, — который является рулевым в вопросе о предоставлении гражданства, — от всех иностранцев, которые хотели получить гражданство в Российской Федерации, требовалось предварительное удостоверение: справка, что они вышли из гражданства того государства, в котором они до сих пор существовали.
Эта проблема омертвила прием в гражданство. Она создала грандиозные проблемы. Вот наиболее острой была проблема Украины, потому что мы не давали возможности гражданам Украины вступить в российское гражданство, пока они не представят эту замечательную справку о выходе из украинского гражданства. Которую никто и никогда на Украине не выдавал. И с упорством, достойным лучшего применения, чиновники на местах говорили: нет, даже если вы утверждаете, что вы написали, — приносите копию заявления, что обратились к властям Украины с просьбой о выходе из украинского гражданства, — этого недостаточно. А может быть ваше заявление не удовлетворено, и вы остаетесь гражданином Украины? Принесите справку.
За всё время до начала 20-х годов, пока мы не отменили эту норму в отношении Украины по справке, всего 24 или 25 человек из Украины смогли протиснуться через угольное ушко как соотечественники, имеющие право по Госпрограмме переселиться в Россию и получить здесь российское гражданство. Все остальные искали другие пути.
В то же самое время для граждан Таджикистана, с которым еще в 90-е годы Российская Федерация подписала Соглашение о двойном гражданстве, совершенно не требовалось предоставления такой справки. Потому что в соответствии с этим соглашением граждане Таджикистана имеют право получать российское гражданство без выхода из гражданства Таджикистана, а граждане России имеют право получать гражданство Таджикистана, ну как бы на транспарентной основе, без выхода из гражданства Российской Федерации.
Понятно, что Соглашение действовало в одностороннем порядке. Не так уж много граждан России претендовали на гражданство в Таджикистане, но очень много граждан Таджикистана претендовали и получили гражданство в Российской Федерации. Что привело в одном из регионов, — мы часто вспоминаем это, — к тому, что новый губернатор этого региона отменил действие Государственной программы на своей территории, потому что, как выяснилось, 63% участников этой Программы, получивших гражданство там в области, были гражданами Таджикистана, что совершенно для этой области не характерно. Она далеко, за тысячи километров от Таджикистана и совершенно нет никаких оснований для того, чтобы таджики становились там гражданами.
Поскольку я везде и всюду бдительными патриотами в Интернете обвиняюсь в том, что за руку завожу миллионы трудовых мигрантов в Россию, хочу подчеркнуть: я вижу разницу, когда настаиваю на человеческом отношении к нашим бывшим согражданам по СССР, к гражданам республик Средней Азии, Закавказья, которые ищут здесь в России возможность трудиться, — а нам в свою очередь рабочие руки нужны. Надо создавать им человеческие условия для труда, отвечать за их пребывание. Они, в свою очередь, обязаны знать и понимать наши законы, вести себя соответствующим образом. Но я совершенно не являюсь сторонником огульной раздачи паспортов гражданам Средней Азии или, допустим, Закавказья, если они не относятся на самом деле, по существу, к соотечественникам Российской Федерации. Они же не относятся к ним. Ни таджики, ни узбеки, ни киргизы при всем к ним уважении, не являются на сегодняшний день соотечественниками для Российской Федерации. У них есть свои Отечества. Это Киргизия, это Таджикистан, это Узбекистан.
Поэтому давайте одно от другого отделим. Те в этих республиках, кто вправе считать себя соотечественниками, — ну, например, русские из Казахстана или из какой-то другой среднеазиатской республики, — должны иметь право упрощенного получения гражданства, если они этого хотят. Потому что они относятся к числу исторически проживающих в России народов. Но все те, кого я назвал, к числу исторически проживающих в России народов, конечно, не относятся.
Вот для того, чтобы здесь одно от другого отделить, я и предложил свой список. И может быть, это тоже стало основанием для осторожной реакции на моё законодательное предложение, потому что всё время у тех, кто принимает решения, кто анализируют наши законодательные предложения, в голове паника: как бы нам здесь не наломать дров, как бы нам кого-то не обидеть. И к чему это привело на сегодняшний день? Что работа вообще по репатриации, она или тормозится или скомпрометирована. Поэтому 23 марта 2025 года я вновь внес законопроект о репатриации.
Что за время между отрицательным отзывом 21-го года и нынешним 25-м годом изменилось? Изменилось отношение к репатриации, на мой взгляд. Оно меняется: в ноябре 23-го года Президент Российской Федерации издал новый указ о дополнении в Государственную программу добровольного переселения. И хотя по форме это дополнение, но на самом деле это революционное изменение, потому что это указ о репатриации, — о том, что механизм репатриации добавляется к тому, который существует в рамках Государственной программы добровольного переселения. Что сама по себе репатриация теперь признанная для России практика. Репатриант – это соотечественник, об этом сказано. Этот указ очень важен. Он даёт зелёный свет к тому, что мы вновь вернулись к этому вопросу в Государственной Думе.
В чём, на мой взгляд, достоинства и, может быть, недостатки этого указа? Ну, во-первых, то, чём мы всегда говорили: в результате теперь репатриации или попытки её провести, снимается тот барьер, который всё это время существовал в Госпрограмме. Хотя по названию она кажется, по сути, репатриационной программой, она превратилась в программу организованного набора трудовых ресурсов. Потому что в связи с тем, что расходы по этой Программе были спущены на регионы, регионы стали устанавливать свои нормы и правила. Во-первых, по профессиям, которые им важны и которые им не нужны, они стали квотировать программу. Во-вторых, по возрасту: если речь идет о переселении людей предпенсионного и пенсионного возраста, то в регионах считают, что это лишняя обуза.
Так нельзя относиться к репатриации. Репатриация не может быть ограничена возрастом или профессией. Тогда это не репатриация, тогда это трудовой набор. Что, собственно, и происходило. Программа добровольного переселения квотировалась, причем регионы откровенно пытались ускользнуть, выйти из этой Программы.
Ну, можно понять в данном случае власти регионов. Как правило, регионы у нас дотационные. И вот в дотационных регионах, бюджет свёрстывается с большим трудом в обстановке всякого рода внутреннего конфликта, споров и др. Думая о том, на что направить те деньги, которые в их распоряжении, руководство региона, конечно, всегда перед дилеммой: ответить на настояния жителей региона, которые хотят школ, хотят дорог, хотят благоустройства, или какую-то, пусть малую, часть средств в бюджете пустить на вот те самые меры поддержки переселения соотечественников, которые в этой Программе прописаны. Ведь в этой Программе речь идет в том числе о выплате подъемных, если можно так сказать. Причем сами суммы этих подъемных не выдерживают никакой критики: 20 тысяч рублей на члена семьи в качестве выплаты. Ну, в Дальнем Востоке 200, поскольку на Дальний Восток мы хотим привлечь население.
Но ни 20, ни 200 тысяч на самом деле не являются решающим стимулом для того, чтобы человек, живущий где-нибудь в Уругвае или, допустим, в Германии — причем живущий может быть уже не в первом поколении, — закрыл эту страницу истории своей семьи, подал заявление об участии в Госпрограмме, приехал и получил вожделенные 20 тысяч или 200 тысяч. Явно, если он захочет, он будет руководствоваться другими мотивами, а не фискальными. Поэтому нам всегда, на всех этапах, существования нашего Института или моей работы в Государственной Думе направляли одни и те же письма: да не нужно нам этих денег, вы главное снимите бюрократические препоны. Барьеры отмените, хождение по кругам бюрократического ада отмените, а деньги нам эти не нужны, мы сами устроимся.
И вот, собственно говоря, указ Президента, откликнулся на это, потому что репатриация сегодня абсолютно не требует согласия со стороны региона. Согласие – это на самом деле право вето, как вы понимаете. Нет согласия, значит не будет переселения. В случае репатриации от региона, от субъекта не требуется этого согласия. Человек, который признан репатриантом, может ехать куда он хочет, но он не получает эти самые 20–200 тысяч. Ну и, как говорится, черт с ним. Это, на мой взгляд, правильный ход в верном направлении.
К сожалению, как всегда бывает, в бочке меда обязательно ложка дегтя. И вот здесь она присутствует как раз в вопросе о том, кто такие соотечественники. Ну, во-первых, я уже сказал, что в указе между репатриантом и соотечественником из за рубежа стоит знак равенства. Репатриант – это соотечественник. И в указе же прописано, кто считается соотечественником. И вот кто считается соотечественником? Взята первая часть определения из действующего закона о госполитике: — выходец с территории. Принцип «почвы»: если ты человек, предки которого или ты сам жил в пределах Российской Федерации, — можешь это доказать справкой, документом и так далее, — то тебя никто не спрашивает какой ты национальности. И не должен спрашивать. Ты выехал с этой территории и хочешь на нее вернуться. Или твои предки отсюда выехали, где они жили.
А вот вторая часть — насчет исторически проживающих народов — в указе опущена. Именно потому что, опять же, люди, готовившие указ, как огня боялись здесь навредить. Полгода указ висел на сайте Президента. Там было предложено вносить поправки, мы их внесли, они были проигнорированы. Указ вышел в том виде, в котором он был изначально подготовлен. И вот эта часть определения соотечественника – «свой по крови» — опять опущена.
И это еще один был мотив для того, чтобы я вновь в марте 2025г. внес свой проект, где в качестве ключевого положения – перечень народов, исторически проживающих в России. Этот перечень можно критиковать. Я готов выслушать всю эту критику, обсудить ее и так далее. Мой список состоит из русских, украинцев, белорусов. Украинцы и белорусы как народы с нами исторически связанные общностью судьбы. Если Президент Российской Федерации, как вы знаете, в своей статье, еще до начала СВО, говорил о том, что русские и украинцы – это один народ, то нельзя ставить барьер между русскими и украинцами, когда дело касается соотечественников. Тем более, вы понимаете, нельзя этот барьер ставить в отношении белорусов. Если мы, русские и украинцы – один народ, то и белорусы – тоже один с нами народ, исторически. Просто разошедшийся в дальнейших исторических путях, приобретший свои специфические черты. И при этом общим является общий корень.
Это, конечно, народы, которые живут в России и не являются русскими, но кто-то из них дал имя национальным автономиям в составе Российской Федерации – татары, башкиры, адыги и балкарцы, карачаевцы, и так далее. У кого-то нет своего территориального образования, но он тоже является народом, исторически в России проживающим. Это, например, коренные малочисленные народы. С ними проще всего, поскольку такой список утвержден, мы его просто подтверждаем. И на всякий случай я написал «и иные», если Правительство примет решение. То есть вот такую вероятность я оставил.
Да, возникает целый ряд вопросов. Он может возникнуть и на них придется искать ответ. Но когда любые частные вопросы пытаются сделать непреодолимым препятствием на пути установления такого списка, я считаю, что надо, наконец, определиться. Или видеть за деревьями лес, или предпочитать под предлогом отдельных проблем вообще этого леса не замечать. Ну, например, являются армяне исторически проживающим в России народом? Мой ответ – да, являются. Хотя есть, как мы знаем, государство Армения, но при этом армяне, например, в Краснодарском крае или в Ростовской области живут на протяжении веков, жили там до образования Армении и продолжают жить. У нас есть такое явление, например, в Краснодарском крае, как черкезогаи. Это смешанное население в результате браков между армянами и адыгами, черкесами. Город Армавир никто не стирает с карты Российской Федерации. Это – город с армянским именем, которое существует исторически. Ну, уж не буду говорить, что город Ростов начинался с Нахичевани, которая стала, на самом деле, ядром создания в дальнейшем Ростова-на-Дону. Евреи. Кто-то может сказать: ну, государство Израиль всем известно, почему евреи должны считаться исторически проживающим в России народом? Но у нас есть Еврейская автономная область. Раз она существует у нас в Российской Федерации, хотя бы вот по этой причине, мы вправе считать евреев в России коренным народом.
Эта дискуссия может возникать, но в целом необходимость такого перечня народов не подлежит сомнению, чтобы все-таки, отделить одно от другого. И не считать, что массы населения всех бывших союзных республик является для нас исторически проживающим в Российской Федерации народом. Ну, эстонцы не являются исторически проживающим в России народом. Хотя вот в моем родном городе Сочи, на Красной Поляне есть селение Эстосадок, возникшее в конце 19 века. И в Абхазии есть несколько эстонских сел: в царские времена эстонцев переселяли на эти земли, оставшиеся пустыми после исхода местного населения по итогам Кавказской войны. Но это не значит, что эстонцы в массе своей являются исторически проживающим в России народом. То же самое я уже говорил про ряд народов Центральной или Средней Азии.
Поэтому мне кажется очень важным утвердить это предоставление. Если мы этого не сделаем, в очередной раз мы будем путаться в том, кто такие соотечественники, а кто не соотечественники. Это не значит, что мы закрываем наглухо для всех других иностранцев путь к обретению гражданства РФ. Могут быть разные случаи. Но, если они не соотечественники, — значит на общих основаниях, без упрощений и ускорений.
Ну и завершая. Я с самого начала предупредил уважаемую Александру Викторовну, что мы будем безусловно изучать всё, что сегодня будет сказано. И это важно не только для нас самих, это важно в том числе и для Государственной Думы, где законопроект, о котором я говорю, начал своё движение. До 4 июня наш профильный Комитет по делам СНГ и связям с соотечественниками принимает поправки и замечания к этому законопроекту. Потому что затем он должен быть вынесен на Совет Государственной Думы, и тот должен определить сроки его рассмотрения в первом чтении.
У нас непростая история. У нас по-прежнему есть люди и структуры, которые сопротивляются приему этого закона. Не только те во власти, кого мы не убедили. Кого-то мы убедили, а кого-то не убедили с этим законом. И я не уверен, что он будет принят. Но есть и общественная реакция. У вас в материалах есть представление Республики Крым, где есть свои замечания. На мой взгляд, их надо действительно внимательно изучить. Но мне не кажется, что они препятствуют принятию закона в первом чтении, потому что могут быть учтены во втором чтении, когда у нас обычно идёт обсуждение поправок.
Но есть несколько обращений, причём в разные инстанции, со стороны закавказских диаспор из стран Ближнего Востока. То есть стран, куда переселились по итогам Кавказской войны махаджиры. Соотечественники живущих у нас на территории адыгов, они же черкесы, они же кабардинцы, чеченцев и так далее.
В общем, эти с разной степенью эмоциональности обращения сводятся к одному. Не понравилось, что я в законопроекте выдвинул одно единственное условие, кроме того, что человек должен быть соотечественником, подходящим под понятие или выходца с территории, или родного по крови, принадлежащего к исторически проживающим здесь народам. Есть одно ещё требование, которое я считал нужным, важным здесь упомянуть. Это знание русского языка. То есть, если ты хочешь быть репатриантом, ты должен знать русский язык. Вот наши оппоненты зарубежные пишут: нет, многие у нас язык не знают, но хотят вернуться, хотят вернуться на Кавказ, откуда когда-то их предки вышли. Мы знаем, допустим, адыгский или знаем чеченский, или знаем какой-то свой, родной народный язык. Русского языка не знаем, но мы все равно соотечественники.
Я вот хочу сказать, мы, конечно, это будем обсуждать, но я категорически против этого. Я считаю, что если вы знаете свой язык, — честь вам и хвала. Несмотря на то, что вы, может быть, уже несколько поколений живете в других государствах, вы сохраняете свое знание кавказских языков. Но речь-то идет о репатриации в Российскую Федерацию. Значит, если вы все-таки считаете нужным возвращаться в Российскую Федерацию, вы должны знать на определенном уровне русский язык.
Кстати, забегая вперед, хотел бы сказать, что на мой взгляд это никакой не бином Ньютона, как выяснить знаете вы русский язык или нет. Вот мы же знаем, что наши польские друзья, в свое время издав Закон о карте поляка, установив всякие преференции для тех, кто хотел бы вернуться на Родину, прежде всего из Восточной Европы, из Советского Союза, тоже требуют знания польского языка. Но знание польского языка удостоверяется тем человеком, который принимает документы. Для этого создавать комиссии, потом комиссии, которые следят за комиссиями, а потом комиссии, которые следят за комиссиями, которые следят за комиссиями, что у нас теперь стало модным, мне кажется, совершенно не нужно. Да, могут быть злоупотребления, но это тоже предмет обычного в данном случае рассмотрения и преследования, если такие злоупотребления будут.
Вот собственно говоря, в какой точке пространства мы находимся. Я в основном говорил как раз о проблемах законодательного утверждения репатриации. При всем уважении к указу Президента есть норма более высокого уровня – это закон. А каждый закон у нас подписывается Президентом, так что тут нет никакого умаление его прерогативы. И когда нам чиновники говорят: не надо закон, — мы указом все проведем, они не понимают, что все-таки в мире сложилось представление о том, что является приоритетом. Закон всегда выше любой инструкции, ведомственного распоряжения, указа и так далее. И он известен, он обсуждается не только у нас, но и за рубежом.
Поэтому этот закон – и как декларации, и как практический документ, – очень важен и нужен. Это моя точка зрения. Очень надеюсь, что сегодня вы по этому поводу выскажетесь. И буду признателен, если вы это поддержите.
Есть очень много проблем, о которых я не говорил. Просто нельзя обнять необъятное. Поэтому я уверен, что вы это все осветите, все это войдет в текст резолюции и в сами выступления. Все, что будет здесь сказано, мы ведем запись, будет опубликовано и все будет представлено в разные инстанции.
Я вчера беседовал с руководителем Департамента МИД по работе с соотечественниками Геннадием Овечко. Он просил нас, я об этом рассказываю, чтобы мы свои соображения представили. Мы их представим, хотя представителя МИДа сегодня здесь нет. Ничего страшного, у нас всегда есть возможность донести эту информацию. Тем более, что 3-го июня состоится Правительственная комиссия по делам соотечественников, Александра Викторовна будет там присутствовать.
Спасибо большое.
